近期，演藝圈“陰陽合同”一事鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，還引起國家稅務(wù)總局的高度重視，責(zé)成江蘇等地稅務(wù)機(jī)關(guān)依法開展調(diào)查核實(shí)。一石激起千層浪，這場風(fēng)波也給政府采購行業(yè)敲響了警鐘。

“陰陽合同”的“本相”

在演藝圈，“陰陽合同”一般是制作方直接跟明星本人、或者其公司簽署的金額不等的合同。其中一份是“陽合同”，其合同金額小，以期避稅；另一份為“陰合同”，其中規(guī)定了真實(shí)的交易金額，而且數(shù)目較大。在稅務(wù)、會(huì)計(jì)方面，“陰陽合同”是違法的，一經(jīng)查實(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)按照真實(shí)的交易金額調(diào)整并確定納稅額，納稅人應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)繳稅款和稅收滯納金、接受稅務(wù)行政處罰等法律后果。

事實(shí)上，“陰陽合同”在政府采購活動(dòng)中也“零星”地存在，只是“長相”與演藝圈的“陰陽合同”不同。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、公共資源交易研究中心執(zhí)行主任王叢虎告訴記者，政府采購中的“陰陽合同”有兩層含義。一方面是指合同內(nèi)容弄虛作假，如，向財(cái)政部門備案的是合同A，但實(shí)際執(zhí)行的是合同B，即存在兩份內(nèi)容不一致的協(xié)議。另一方面是指合同未真實(shí)履行。也就是說只有一份合同，只是供應(yīng)商并不按照簽訂的協(xié)議來提供貨物或服務(wù)。

“多年前曾有一個(gè)案例，采購代理機(jī)構(gòu)組織招標(biāo)后確定了中標(biāo)價(jià)格，而采購人與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂合同時(shí)并未嚴(yán)格遵循中標(biāo)結(jié)果，簽訂的合同金額比中標(biāo)價(jià)高出不少。最終此事被財(cái)政部門發(fā)現(xiàn)，對涉及的各方作出了處理處罰。”一位業(yè)內(nèi)人士介紹，還有一些供應(yīng)商在參與招標(biāo)過程中先以低價(jià)謀取中標(biāo)資格，而后在實(shí)際項(xiàng)目執(zhí)行過程中，以項(xiàng)目進(jìn)度相要挾，“綁架”采購人，不斷提出增加項(xiàng)目金額的要求，或提出希望獲得該采購人單位的其他采購項(xiàng)目，以“補(bǔ)貼”前一項(xiàng)目成本等要求。對此，有些采購人為及時(shí)完成項(xiàng)目，不得不做出妥協(xié)。這些情形在一定程度上也是政府采購領(lǐng)域“陰陽合同”的一個(gè)“變種”。

政府采購法律專家蔡錕進(jìn)一步指出，“陰陽合同”也不一定僅表現(xiàn)為合同金額的差異，也可以表現(xiàn)為采購的貨物或服務(wù)的差異。如中標(biāo)的“陽合同”中約定的是高規(guī)格的貨物或服務(wù)，但實(shí)際“陰合同”中約定的卻是低質(zhì)量的貨物或服務(wù)，這時(shí)候，雖然合同總金額在“陰陽合同”中并無差異，但因?yàn)樘峁┑呢浳锘蚍?wù)的差別，供應(yīng)商的成本支出將有明顯不同。

四川某采購代理機(jī)構(gòu)的相關(guān)負(fù)責(zé)人則認(rèn)為，在政府采購實(shí)踐中，“陰陽合同”有更廣義的理解。通常采購雙方并不會(huì)真正簽訂“一陰一陽”兩個(gè)合同，更多的是簽訂的合同不能嚴(yán)格執(zhí)行，造成了實(shí)施上的合同與履約的“陰陽兩面”。但是，隨著我國政府采購履約驗(yàn)收工作的加強(qiáng)和審計(jì)巡視力度的強(qiáng)化，想買“馬”卻買到“驢”的情況已經(jīng)得到了有效的遏制。另外，在采購代理委托協(xié)議方面，也存在極個(gè)別采購代理機(jī)構(gòu)和采購人串通以低價(jià)代理費(fèi)獲得代理權(quán)后，再另簽訂一個(gè)收費(fèi)較高的協(xié)議，或者采購文件不按之前約定的標(biāo)準(zhǔn)收取而是上浮標(biāo)準(zhǔn)。對此，財(cái)政部今年頒布的《政府采購采購代理機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)定，代理費(fèi)用可以由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付，也可由采購人支付。由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付的，供應(yīng)商報(bào)價(jià)應(yīng)當(dāng)包含代理費(fèi)用。代理費(fèi)用超過分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)的，原則上由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付。采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購文件中明示代理費(fèi)用收取方式及標(biāo)準(zhǔn)，隨中標(biāo)、成交結(jié)果一并公開本項(xiàng)目收費(fèi)情況，包括具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)金額等。”這一制度的完善已對避免此類“陰陽合同”的發(fā)生了起到了關(guān)鍵作用。

據(jù)了解，實(shí)際上，政府采購“陰陽合同”的現(xiàn)象是非常鮮見的，在工程類項(xiàng)目中累次情形稍多一些。北京市財(cái)政局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，北京市集中采購目錄內(nèi)執(zhí)行項(xiàng)目、分散采購項(xiàng)目的采購合同一律實(shí)行電子備案，同時(shí)還要公示，并且預(yù)算一般是固定的，采購雙方?jīng)]有必要去建立兩份不一樣的合同。

“陰陽合同”緣起何處？

極個(gè)別的“陰陽合同”背后，又存在著哪些現(xiàn)實(shí)的原因呢？

有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，政府采購合同的簽訂屬于政府采購活動(dòng)結(jié)束后的執(zhí)行事項(xiàng)，對此，其他未中標(biāo)供應(yīng)商沒有提出質(zhì)疑投訴的主體資格，一般情況下，財(cái)政部門要通過監(jiān)督檢查才能發(fā)現(xiàn)“陰陽合同”。而其主要原因應(yīng)該還是在于借政府采購活動(dòng)謀取私人利益。對供應(yīng)商而言，投標(biāo)材料及“陽合同”中較低的報(bào)價(jià)，在采購過程中可以幫助其中標(biāo)，然后再通過與采購人簽訂的較高價(jià)格的“陰合同”，實(shí)際獲得更多的合同利益。對采購人而言，協(xié)助簽訂“陰陽合同”的相關(guān)工作人員可能由此收受中標(biāo)供應(yīng)商的不當(dāng)利益。

海南某采購代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人給出了不一樣的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，“陰陽合同”產(chǎn)生的原因很復(fù)雜，有些與審批程序過于繁瑣有關(guān)。比如，做年度計(jì)劃時(shí)有一個(gè)采購清單，批復(fù)了對應(yīng)的預(yù)算。實(shí)際執(zhí)行時(shí)，需求或市場發(fā)生了變化，此時(shí)如果修改原有計(jì)劃，難度很大。這種情況下，采購人或集采機(jī)構(gòu)就可能按原計(jì)劃采購，按實(shí)際需求簽約，于是就有了所謂的“陰陽合同”。另外，合同變更的流程也比較“麻煩”。如，當(dāng)外部的約束條件發(fā)生變化時(shí)，政府采購的金額或內(nèi)容會(huì)稍作改變，但此時(shí)政府采購合同的變更卻并不容易。因此，為了應(yīng)對這“計(jì)劃趕不上變化”的情況，采購人或供應(yīng)商不得已請求另立實(shí)際執(zhí)行的合同。這種不規(guī)范的現(xiàn)象，往往也隱藏著采購各方當(dāng)事人面對現(xiàn)實(shí)時(shí)的些許“無奈”。

如何杜絕“陰陽合同”？

怎樣杜絕“陰陽合同”？面對這一問題，許多專家指出，嚴(yán)格執(zhí)行合同公開的相關(guān)規(guī)定不失為一種好方法?！吨腥A人民共和國政府采購法實(shí)施條例》規(guī)定，政府采購合同應(yīng)該在指定媒體公開，各地也已經(jīng)在自己的政府采購網(wǎng)站上為政府采購合同公示開辟了專門的平臺(tái)，以期在社會(huì)層面形成有效監(jiān)督。

此外，王叢虎認(rèn)為，可以從填補(bǔ)采購合同履約過程中出現(xiàn)的“管理真空”方面著手，加強(qiáng)對合同驗(yàn)收的監(jiān)管。如，深圳市政府采購中心于2013年就開始實(shí)行履約評(píng)價(jià)工作，引入第三方檢測機(jī)構(gòu)提供檢測服務(wù)，為履約評(píng)價(jià)工作注入專業(yè)力量，確保了履約評(píng)價(jià)全過程的公正性和專業(yè)性。并且，在政府采購網(wǎng)站公示履約評(píng)價(jià)結(jié)果，公開履約評(píng)價(jià)差的供應(yīng)商名單，這些都對供應(yīng)商的履約行為形成了很好的約束。

針對加強(qiáng)履約驗(yàn)收來杜絕“陰陽合同”的做法，有專家進(jìn)一步表明，雖然《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》以及《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等法律法規(guī)都明確了履約驗(yàn)收的程序。但是履約驗(yàn)收的主體是采購人或受委托的采購代理機(jī)構(gòu)，采購人是“陰陽合同”簽訂的主體，所以寄希望于自查，效果將“大打折扣”。而采購代理機(jī)構(gòu)由于受到更多法律以及責(zé)任的約束，由他們來進(jìn)行監(jiān)督，效果相對好一些。但實(shí)務(wù)中，采購代理機(jī)構(gòu)也常常會(huì)受到采購人的影響，結(jié)果也不盡人意。

某采購代理機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人非常認(rèn)同上述專家的觀點(diǎn)，他指出，預(yù)算單位負(fù)責(zé)政府采購的工作人員，由于輪崗、專業(yè)知識(shí)欠缺等原因，在采購方面往往不如采購代理機(jī)構(gòu)的人員專業(yè)。另外，采購代理機(jī)構(gòu)只收取服務(wù)費(fèi)，不存在利益輸送的問題，而且在我國現(xiàn)行法律的約束下，采購代理機(jī)構(gòu)的“禁忌”比采購人更多，這就要求他們必須“嚴(yán)于律己”，按規(guī)程辦事，“陰陽合同”也就可以有效杜絕了。因此，專業(yè)的事還是得交給專業(yè)的采購代理機(jī)構(gòu)辦。此外，允許合同變更和索賠也可以在一定程度上解決“陰陽合同”的問題。

蔡錕表示，也可以從人員和管理方面著手，實(shí)現(xiàn)采購需求部門與履約驗(yàn)收部門的相互獨(dú)立，至少要形成內(nèi)部的監(jiān)督與制約關(guān)系。對于每一個(gè)采購項(xiàng)目，履約驗(yàn)收部門都應(yīng)當(dāng)獨(dú)立進(jìn)行驗(yàn)收，出具驗(yàn)收書，并由驗(yàn)收人員簽字，固化責(zé)任。關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一方面，其需要強(qiáng)化對采購活動(dòng)實(shí)際履約的專項(xiàng)監(jiān)督檢查；另一方面，要鼓勵(lì)并重視對“陰陽合同”問題的舉報(bào)，發(fā)現(xiàn)就嚴(yán)懲。另外，針對預(yù)算單位負(fù)責(zé)采購的工作人員，應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)化監(jiān)管，嚴(yán)查利益輸送。同時(shí)，在制度構(gòu)建上，也可以嘗試建立驗(yàn)收書向財(cái)政部門備案的制度，這樣既便于財(cái)政部門的監(jiān)督檢查，也有利于形成對違法行為的威懾，讓可能存在的利益輸送有更多暴露的可能。