項(xiàng)目工程的招標(biāo)文件對(duì)于整個(gè)施工過程管理具有非常重要的作用。在招標(biāo)文件中，通常會(huì)對(duì)項(xiàng)目工程的具體施工要求明確說明，投標(biāo)方需要對(duì)招標(biāo)文件有全面了解之后，根據(jù)其內(nèi)容來確定自己是否滿足建設(shè)單位的條件，能否完成建設(shè)單位的項(xiàng)目管理目標(biāo)。本文從項(xiàng)目管理的五大控制要求著手探討如何編制招標(biāo)文件，為項(xiàng)目實(shí)施階段的管理打好基礎(chǔ)。 

一、引言

工程項(xiàng)目中，招標(biāo)文件是建設(shè)單位編制（或委托編制）的、向參與投標(biāo)的施工單位發(fā)出的關(guān)于工程建設(shè)需求的文件，此文件不僅是招標(biāo)過程的關(guān)鍵性文件，也是工程建設(shè)中主要關(guān)系人之間發(fā)出的要約邀請(qǐng)，投標(biāo)人編制投標(biāo)文件作為對(duì)招標(biāo)文件的響應(yīng)，評(píng)標(biāo)委員評(píng)選出與招標(biāo)文件最吻合的投標(biāo)文件，推薦該施工單位為中標(biāo)候選人，將建設(shè)單位的要約邀請(qǐng)變成要約（合同文件）。

隨著項(xiàng)目管理要求的進(jìn)一步提高，工程招標(biāo)不僅僅是選取好的施工單位，還需設(shè)法與施工單位簽訂體現(xiàn)建設(shè)單位項(xiàng)目管理目標(biāo)的合同，為工程的順利建設(shè)奠定基礎(chǔ)。要達(dá)到這個(gè)目的，如何編制好工程招標(biāo)文件就成為招標(biāo)工作的重點(diǎn)。

二、招標(biāo)文件編制待解問題——重規(guī)范、輕管控

忽略工程實(shí)施階段建設(shè)單位對(duì)工程管控的考慮，是編制招標(biāo)文件時(shí)最容易出現(xiàn)的問題。招標(biāo)投標(biāo)業(yè)務(wù)本身是一個(gè)帶有博弈特征的商業(yè)競爭性業(yè)務(wù)，招標(biāo)過程由招標(biāo)單位（建設(shè)單位）、招標(biāo)代理公司、投標(biāo)單位（施工單位）、評(píng)標(biāo)專家、監(jiān)督員等共同參與。由于涉及不同角色的參與人，招標(biāo)文件編制的注意事項(xiàng)也比較多，建設(shè)單位往往委托招標(biāo)代理公司幫助編制或者使用招標(biāo)代理公司提供的模板來完成編制。但這些模板一般只注重招標(biāo)過程的規(guī)范性和幫業(yè)主選擇一家合適的施工單位，容易忽視在工程實(shí)施階段對(duì)工程管控的問題。用這樣的招標(biāo)文件進(jìn)行招標(biāo)，常會(huì)出現(xiàn)一些中標(biāo)施工單位以法定承包人的身份出現(xiàn)，讓建設(shè)單位感覺難以管理。

例如，某企業(yè)編制的《2019—2020年度三類投資項(xiàng)目工程招標(biāo)文件》，由于忽視了在工程實(shí)施階段建設(shè)單位對(duì)工程管控的要求，雖然招標(biāo)來了有實(shí)力、有資質(zhì)的施工單位，但由于沒能將建設(shè)單位所處行業(yè)的特殊管理要求、項(xiàng)目管理目標(biāo)等列明在招標(biāo)文件之中，導(dǎo)致工程建設(shè)階段矛盾重重，雙方不得不提前協(xié)議解除合同，給工程建設(shè)帶來了較大的影響。

三、立足項(xiàng)目管理目標(biāo)，高質(zhì)量編制招標(biāo)文件

作為建設(shè)單位，項(xiàng)目管理的目標(biāo)要從招標(biāo)文件的編制開始，從進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、安全控制、投資控制、合同控制等5個(gè)方面來制訂要求，向潛在投標(biāo)人（施工單位）發(fā)出要約邀請(qǐng)，引導(dǎo)投標(biāo)人在競爭中給予更多的承諾，將這些承諾簽訂在合同之中，充分體現(xiàn)建設(shè)單位的項(xiàng)目管理目標(biāo)。

1.編制招標(biāo)文件時(shí)設(shè)定進(jìn)度控制的要求

進(jìn)度影響項(xiàng)目的成本，因此招標(biāo)文件必須有對(duì)進(jìn)度控制的合理要求，在招標(biāo)選擇施工單位時(shí)，要重點(diǎn)對(duì)施工單位的人、財(cái)、物、法四個(gè)要素進(jìn)行全面分析比較。

（1）人員配置要求：施工單位管理人員有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，技術(shù)人員配齊工程所需的各個(gè)專業(yè)，施工人員充足等。其中，項(xiàng)目經(jīng)理、項(xiàng)目技術(shù)負(fù)責(zé)人需提供近年來的同類項(xiàng)目同等規(guī)模的業(yè)績。

（2）資金實(shí)力方面要求施工單位提供由第三方會(huì)計(jì)師（審計(jì)師）事務(wù)所提供的財(cái)務(wù)報(bào)告。雖然建設(shè)單位會(huì)在開工前、施工過程中分段向施工單位支付一定比例的工程進(jìn)度款，但如果施工單位的財(cái)務(wù)狀況較差、存在較多的歷史拖欠款項(xiàng)，則難免影響新項(xiàng)目的建設(shè)。而且當(dāng)工程需要趕進(jìn)度時(shí)，無論采用趕工法還是快速跟進(jìn)法，都需要額外的資金保證。

（3）機(jī)械機(jī)具方面要求提供施工難點(diǎn)所用到的設(shè)備機(jī)具擁有情況。一般項(xiàng)目在可行性研究報(bào)告中會(huì)有施工難點(diǎn)分析專篇，會(huì)提到施工中用到的特殊設(shè)備，如大型吊車等，這些特殊設(shè)備的擁有情況往往會(huì)影響施工進(jìn)度，需要在招標(biāo)時(shí)比較各家擁有這些設(shè)備機(jī)具的規(guī)格、數(shù)量等情況。

（4）方案選擇方面要求提供施工方案、進(jìn)度計(jì)劃、人力資源計(jì)劃等。要比較各家的方案是否施工重點(diǎn)、難點(diǎn)突出，針對(duì)性強(qiáng)。這些方案也是施工單位對(duì)建設(shè)單位的承諾。

2.編制招標(biāo)文件時(shí)設(shè)定質(zhì)量控制的要求

施工過程是形成工程建設(shè)實(shí)體的過程，要提高工程建設(shè)的質(zhì)量水平，就必須抓工程建設(shè)的質(zhì)量控制。因而在招標(biāo)階段要重點(diǎn)考查施工單位以下方面的能力：

（1）在資格評(píng)審時(shí)，投標(biāo)人須持有建設(shè)行政主管部門核發(fā)的施工資質(zhì)證書和有效的質(zhì)量管理體系認(rèn)證。如不具備，應(yīng)終止該單位進(jìn)入技術(shù)評(píng)審階段評(píng)審。

（2）技術(shù)負(fù)責(zé)人是否有資質(zhì)和豐富的工程經(jīng)驗(yàn)，能夠熟悉施工圖、施工技術(shù)規(guī)范、質(zhì)量要求和標(biāo)準(zhǔn)等，優(yōu)先選擇近期擁有較多同類同等規(guī)模施工業(yè)績的項(xiàng)目技術(shù)負(fù)責(zé)人。

（3）施工單位是否遵循質(zhì)量管理體系開展工作，做到有目標(biāo)、有計(jì)劃、有檢查、有驗(yàn)收，并能及時(shí)發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，及時(shí)糾正問題。評(píng)審施工單位投標(biāo)時(shí)是否對(duì)項(xiàng)目的重點(diǎn)、難點(diǎn)分析到位，關(guān)鍵部位、工序是否有針對(duì)性措施。

（4）質(zhì)檢員與資料員是否有良好的溝通機(jī)制，使質(zhì)檢資料可以按照施工技術(shù)規(guī)范、檢驗(yàn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，并在施工同步形成交工資料。評(píng)審施工單位資料管理是否制度完善、措施合理、內(nèi)容完整。

此外，部分招標(biāo)文件要求考查施工單位的近年業(yè)績的客戶評(píng)價(jià)、質(zhì)保金回收等情況，這個(gè)出發(fā)點(diǎn)是好的，但在實(shí)際操作中，由于客戶評(píng)價(jià)比較容易獲得，質(zhì)保金回收也往往有合同約定，投標(biāo)人一般都能提供，沒有太多參考價(jià)值。

3.編制招標(biāo)文件時(shí)設(shè)定安全控制的要求

工程建設(shè)的特點(diǎn)是規(guī)模大、周期長、參建人員多、勞動(dòng)強(qiáng)度高，如果沒有嚴(yán)格的安全管控，非常容易發(fā)生安全事故。對(duì)于施工安全的管理，必須充分考慮工程的復(fù)雜性，包括施工現(xiàn)場復(fù)雜、高空作業(yè)多、交叉作業(yè)多、特種設(shè)備作業(yè)多等環(huán)境因素，以及高溫、臺(tái)風(fēng)、降雨等自然因素，從工程策劃階段開始，在編制招標(biāo)文件時(shí)，設(shè)定安全控制的評(píng)價(jià)條款。

（1）在資格評(píng)審時(shí)，設(shè)定條款要求施工單位有完善的管理體系，包括安全生產(chǎn)許可證、環(huán)境管理體系認(rèn)證、職業(yè)健康安全管理體系認(rèn)證；要求施工單位如實(shí)告知近年來的工程建設(shè)過程中是否出現(xiàn)人身傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失事故，證明其對(duì)安全管控的效果。如不能提供或發(fā)現(xiàn)造假的，必須終止該單位進(jìn)入技術(shù)評(píng)審階段評(píng)審。

（2）充分考慮目前社會(huì)上的工程的施工人員絕大多數(shù)是農(nóng)民工，他們的安全意識(shí)淡薄，在施工中經(jīng)常因貪圖方便和快捷等而違反操作規(guī)程。施工單位的安全負(fù)責(zé)人必須有經(jīng)驗(yàn)、有能力組織開展安全管理工作。

（3）完善的管理是降低安全事故發(fā)生的有力武器。建設(shè)單位應(yīng)優(yōu)先選擇對(duì)本工程安全風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)到位、制訂措施科學(xué)合理、針對(duì)性強(qiáng)的施工單位。

（4）充分認(rèn)識(shí)文明施工的重要性，建設(shè)單位應(yīng)優(yōu)先選擇重視現(xiàn)場管理，能夠因地制宜地制訂現(xiàn)場文明施工及環(huán)境保護(hù)措施的施工單位。

此外，建設(shè)單位如果存在行業(yè)特殊性、自身特殊性或者項(xiàng)目特殊性等情況，需要對(duì)施工單位提出特別要求的，應(yīng)在編制招標(biāo)文件時(shí)提出。如果要求較多，可單獨(dú)編制協(xié)議書（如HSSE協(xié)議等）作為招標(biāo)附件，成為合同要約邀請(qǐng)的一部分，最終與中標(biāo)人形成要約，簽訂在合同之中，為建設(shè)實(shí)施階段的安全管理打下基礎(chǔ)。

4.編制招標(biāo)文件時(shí)設(shè)定投資控制的要求

在工程項(xiàng)目招標(biāo)前，建設(shè)單位一般已經(jīng)開展了可行性研究、基礎(chǔ)設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)等工作，這些工作對(duì)投資控制起著重要的作用。其中，可行性研究從狹義上看主要用于爭取立項(xiàng)、投資等“開源”工作，基礎(chǔ)設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)則是控制投資的“節(jié)流”工作。建設(shè)單位既要做好“開源”工作，也要重視“節(jié)流”工作。因?yàn)檎袠?biāo)文件的編制主要就是針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)的完善程度來開展的。要做好投資控制，在招標(biāo)策劃時(shí)就要做好以下幾個(gè)選擇：

（1）固定總價(jià)合同與固定單價(jià)合同的選擇。在工程招標(biāo)階段，常因基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的深度不夠、施工圖設(shè)計(jì)未完善甚至未完成，工程量未能明確，只能選擇固定單價(jià)合同招標(biāo)。若遇到施工圖紙非常完善的，如一期工程建設(shè)完成，二期工程是一期的復(fù)制時(shí)，則應(yīng)優(yōu)先選擇固定總價(jià)合同招標(biāo)。

（2）最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)評(píng)標(biāo)法與經(jīng)評(píng)審最低投標(biāo)價(jià)評(píng)分法的選擇。一般情況下，固定單價(jià)合同招標(biāo)較適合直接采用最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)評(píng)標(biāo)法；固定總價(jià)合同招標(biāo)較適合采用經(jīng)評(píng)審最低投標(biāo)價(jià)評(píng)分法，需要評(píng)標(biāo)委員會(huì)先通過分部分項(xiàng)工程量清單對(duì)投標(biāo)價(jià)進(jìn)行分析，判斷各投標(biāo)人是否低于成本報(bào)價(jià)，再按評(píng)標(biāo)辦法修正，之后才進(jìn)行評(píng)比。編制招標(biāo)文件時(shí)，若采用經(jīng)評(píng)審最低投標(biāo)價(jià)評(píng)分法就必須制訂詳細(xì)的商務(wù)部分評(píng)標(biāo)步驟與修正方法。

（3）最低投標(biāo)報(bào)價(jià)優(yōu)先與最接近平均價(jià)優(yōu)先的選擇。在設(shè)定價(jià)格評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，又有最低投標(biāo)報(bào)價(jià)優(yōu)先與最接近平均價(jià)優(yōu)先的選擇問題。兩種方法各有優(yōu)點(diǎn)，最低投標(biāo)報(bào)價(jià)優(yōu)先有利于節(jié)省投資成本；最接近平均價(jià)優(yōu)先則有效引導(dǎo)投標(biāo)人仔細(xì)研究本工程項(xiàng)目，在充分考慮各方面條件和分部分項(xiàng)成本的基礎(chǔ)上報(bào)價(jià)，努力接近“平均價(jià)”。經(jīng)過案例總結(jié)，在選用最接近平均價(jià)的基礎(chǔ)上加上對(duì)高出平均價(jià)采取的懲罰扣分方法，兩種方法的結(jié)合既引導(dǎo)了投標(biāo)人仔細(xì)研究本工程項(xiàng)目，報(bào)出相對(duì)合理的價(jià)格，又在一定程度上給予了低價(jià)的優(yōu)先，能形成健康發(fā)展框架下的理性博弈，客觀上節(jié)省了建設(shè)單位的投資。

5.編制招標(biāo)文件時(shí)設(shè)定合同控制的要求

通過招標(biāo)簽訂的工程建設(shè)合同一般由一系列文件組成，主要包括專用合同條款、通用合同條款、招標(biāo)范圍及要求、合同附件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件等。在編制招標(biāo)文件時(shí)就要做好合同的控制要求，提前定制合同文件附在招標(biāo)文件之中，重點(diǎn)做好以下工作：

（1）對(duì)于經(jīng)常發(fā)包工程項(xiàng)目的建設(shè)單位應(yīng)在以往工程建設(shè)的總結(jié)中，定期修訂、更新通用合同條款的版本，使其符合建設(shè)單位的管理思路。

（2）對(duì)于為新招標(biāo)項(xiàng)目定制的個(gè)性化條款，以專用合同的方式制訂，作為對(duì)通用合同條款的具體化、補(bǔ)充或修改。

（3）建設(shè)單位根據(jù)自身或項(xiàng)目特點(diǎn)提出的特殊要求，提前制訂專項(xiàng)協(xié)議，如HSSE協(xié)議、廉潔從業(yè)責(zé)任書、保密協(xié)議等，附在招標(biāo)文件之中。

（4）對(duì)于需要投標(biāo)人在投標(biāo)文件中編制的方案、措施（包括進(jìn)度保障措施、質(zhì)量保證措施、安全保證措施等）要有格式要求，將其作為技術(shù)投標(biāo)文件單獨(dú)成冊(cè)，一方面方便評(píng)標(biāo)，另一方面一旦中標(biāo)，這些方案就是施工單位的承諾，提交建設(shè)單位項(xiàng)目管理人員，以便在工程建設(shè)過程中監(jiān)督施工單位履行其承諾。

四、總結(jié)

工程招標(biāo)文件既是工程招標(biāo)過程的重要文件，也是建設(shè)單位與施工單位發(fā)生關(guān)系的第一份文件，建設(shè)單位的項(xiàng)目管理目標(biāo)要從招標(biāo)文件的編制開始，從進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、安全控制、投資控制、合同控制等方面著手研究，向潛在投標(biāo)人（施工單位）發(fā)出要約邀請(qǐng)，并引導(dǎo)投標(biāo)人在競爭中給予更多的承諾，最終與中標(biāo)人（施工單位）達(dá)成要約，約束整個(gè)施工過程的管理。近年來，筆者所在單位通過不斷總結(jié)招標(biāo)工作經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)招標(biāo)文件的編制方法，有效地提升了交易質(zhì)量，為完成項(xiàng)目管理目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。