近期，如何規(guī)范使用基金預(yù)算，并藉此緩解一般公共預(yù)算10%的上限給各地PPP項(xiàng)目推進(jìn)所帶來(lái)的影響，逐漸成為PPP圈內(nèi)頗受關(guān)注的話題之一?；趪?guó)內(nèi)各地相關(guān)項(xiàng)目實(shí)踐情況，現(xiàn)就政府性基金預(yù)算用于PPP項(xiàng)目的若干焦點(diǎn)問(wèn)題略作梳理，與業(yè)內(nèi)同仁分享。

關(guān)于2014年以來(lái)PPP模式在我國(guó)適用的基本游戲規(guī)則，我在前幾年提過(guò)一個(gè)公式：2M+2R+2D=6P。即兩大部委（國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部）、兩個(gè)政策性文件（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)文和國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文）和兩個(gè)論證（物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證）之和，等于政府方（Public）、社會(huì)資本（Private）、伙伴關(guān)系（Partnerships）、政治（Politics）、公眾（People）、有效供給（Provision）之間相互博弈和作用而形成的中國(guó)式PPP生態(tài)。近期，如何規(guī)范使用基金預(yù)算，并藉此緩解一般公共預(yù)算10%的上限給各地PPP項(xiàng)目推進(jìn)所帶來(lái)的影響，逐漸成為PPP圈內(nèi)頗受關(guān)注的話題之一?；趪?guó)內(nèi)各地相關(guān)項(xiàng)目實(shí)踐情況，現(xiàn)就政府性基金預(yù)算用于PPP項(xiàng)目的若干焦點(diǎn)問(wèn)題略作梳理，與業(yè)內(nèi)同仁分享。

關(guān)于政府性基金預(yù)算的概念、預(yù)決算管理及其在PPP項(xiàng)目中的應(yīng)用問(wèn)題，我的同事黃山曾經(jīng)寫過(guò)一篇文章(政府性基金用于PPP項(xiàng)目的有關(guān)問(wèn)題淺析)，推薦閱讀，此處不再贅述。本文擬重點(diǎn)探討的，是政府性基金預(yù)算用于PPP項(xiàng)目時(shí)需要考慮的論證要點(diǎn)和具體實(shí)施的落腳點(diǎn)。

一、政府性基金預(yù)算用于PPP項(xiàng)目需要做好四個(gè)方面的論證

其一，政府性基金預(yù)算是否可用于PPP項(xiàng)目？即基金預(yù)算的可用性問(wèn)題。

根據(jù)《預(yù)算法》（2014年修正），政府性基金預(yù)算是專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。因此，在政府性基金預(yù)算支出范圍以內(nèi)的PPP項(xiàng)目，可以使用政府性基金預(yù)算。

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)），對(duì)于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項(xiàng)目。

根據(jù)《財(cái)政部對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第2587號(hào)建議的答復(fù)》（財(cái)金函〔2017〕85號(hào)），一般公共預(yù)算支出10%的“上限”控制，僅針對(duì)需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無(wú)形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵(lì)地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。在符合政策的前提下，政府性基金預(yù)算可用于PPP項(xiàng)目。

綜上，政府性基金預(yù)算在PPP項(xiàng)目中的可用性應(yīng)該是沒有疑問(wèn)的。

其二，政府性基金預(yù)算應(yīng)如何用于PPP項(xiàng)目？

在如何使用政府性基金預(yù)算的問(wèn)題上，主要依據(jù)為財(cái)政部頒發(fā)的《政府性基金管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2010〕80號(hào)），以及財(cái)政部自2007年開始每年頒布的《政府收支分類科目》，其最新版為2017年7月18日印發(fā)的《2018年政府收支分類科目》（財(cái)預(yù)〔2017〕106號(hào)），其中包括政府性基金各項(xiàng)收入及各項(xiàng)支出。在具體使用時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循“以收定支、?？顚Ｓ?、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則，按規(guī)定用途安排，不得挪作他用。各級(jí)財(cái)政部門在審核使用單位年度政府性基金預(yù)算的基礎(chǔ)上，編制本級(jí)政府年度政府性基金預(yù)算草案，經(jīng)同級(jí)人民政府審定后，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。

舉例而言，近期被討論較多的有212類“城鄉(xiāng)社區(qū)支出”。其中212類08款為“國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入及對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債務(wù)收入安排的支出”，其中涉及征地及拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、城市建設(shè)支出、補(bǔ)償被征地農(nóng)民支出、土地出讓業(yè)務(wù)支出（212類08款01、02、03、05、06項(xiàng)）、212類10款為“國(guó)有土地收益基金及對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債務(wù)收入安排的支出”、212類13款為“城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)及對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債務(wù)收入安排的支出”，均可能涉及相關(guān)PPP項(xiàng)目的政府付費(fèi)資金來(lái)源。

其三，政府性基金預(yù)算在用于PPP項(xiàng)目時(shí)，如何計(jì)算使用比例？即計(jì)算的基數(shù)如何確定。

目前國(guó)內(nèi)部分PPP項(xiàng)目在做財(cái)政承受能力論證時(shí)，已涉及政府性基金預(yù)算的使用論證。此處需要關(guān)注的問(wèn)題之一，是用于計(jì)算使用比例的基金預(yù)算基數(shù)到底如何確定。根據(jù)我所了解到的情況，大部分此類項(xiàng)目使用的基數(shù)，是項(xiàng)目所在地的政府性基金預(yù)算收入年度總額。在做增長(zhǎng)預(yù)測(cè)時(shí)，也以此為測(cè)算依據(jù)。這一做法是否合理？

鑒于前文述及的政府性基金預(yù)算的使用原則，合理的計(jì)算基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)限于特定PPP項(xiàng)目所能夠?qū)?yīng)的政府性基金預(yù)算科目，而非當(dāng)?shù)卣曰痤A(yù)算收入總額。當(dāng)然，財(cái)政部目前對(duì)于PPP項(xiàng)目如何使用政府性基金預(yù)算并無(wú)明確規(guī)定，亦無(wú)比例限制。這里僅僅涉及合理性的問(wèn)題，而不直接影響相關(guān)合規(guī)考量。

其四，政府性基金預(yù)算的使用可能給PPP項(xiàng)目帶來(lái)哪些問(wèn)題？

根據(jù)政府性基金預(yù)算的使用原則及通?？梢姷氖罩闆r，政府性基金預(yù)算一方面在收入上的波動(dòng)幅度較大，另一方面又需要以收定支、?？顚Ｓ?，且不得挪作他用。因此，從理論上而言，對(duì)于PPP項(xiàng)目中確定的政府付費(fèi)責(zé)任，如果完全依賴于政府性基金預(yù)算特定科目，可能存在收支無(wú)法平衡的情況。由此帶來(lái)的問(wèn)題主要有以下兩個(gè)方面。

問(wèn)題一：如果收不抵支，政府方是否需要承擔(dān)兜底義務(wù)，以其他方式補(bǔ)足余額？如需要，是否會(huì)影響PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證？

問(wèn)題二：倘若上述政府方兜底義務(wù)并不確定，PPP項(xiàng)目的可融資性是否會(huì)受到影響？

從實(shí)際操作層面看，PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算當(dāng)中列支的金額，資金來(lái)源有可能就是相關(guān)對(duì)應(yīng)科目的政府性基金預(yù)算項(xiàng)下的收入。盡管如此，一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算之間存在的差異，包括其法定資金來(lái)源、管理及使用原則的不同，仍然可能會(huì)對(duì)市場(chǎng)（特別是投資人和金融機(jī)構(gòu)）造成一定程度的困擾，并相應(yīng)影響到PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)及風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的設(shè)置。

二、政府性基金預(yù)算收入用于PPP項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)和實(shí)際操作，著重關(guān)注三個(gè)落腳點(diǎn)

落腳點(diǎn)之一，建議各地PPP主管部門對(duì)與PPP項(xiàng)目有關(guān)的政府性基金預(yù)算科目的歷年收支狀況進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，并在不違反相關(guān)政策法規(guī)的前提下，向市場(chǎng)公開發(fā)布部分調(diào)研內(nèi)容及結(jié)論，減少信息不對(duì)稱可能帶來(lái)的問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)。

落腳點(diǎn)之二，在PPP項(xiàng)目實(shí)操層面，建議PPP項(xiàng)目參與各方全面梳理并考量政府性基金預(yù)算收入用于PPP項(xiàng)目及后續(xù)使用所可能引發(fā)的問(wèn)題，并相應(yīng)調(diào)整PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)，特別是相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以及政府付費(fèi)資金來(lái)源保障機(jī)制。

落腳點(diǎn)之三，建議各地PPP項(xiàng)目主管部門結(jié)合本地政府性基金預(yù)算的收支狀況，積極開展相關(guān)試點(diǎn)，并擇機(jī)制定發(fā)布與之有關(guān)的指引性政策文件。在不突破現(xiàn)有法律法規(guī)框架，不觸碰相關(guān)政策紅線的前提下，盡量為PPP模式在我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展打開政策空間。

當(dāng)前，金融風(fēng)險(xiǎn)防控的政策導(dǎo)向十分明確，而且短期內(nèi)估計(jì)不會(huì)有方向性的調(diào)整。然而，防控金融風(fēng)險(xiǎn)固然重要，但不發(fā)展無(wú)疑是更大的風(fēng)險(xiǎn)。在金融杠桿相對(duì)受限的情況下，怎么考慮好、設(shè)計(jì)好、使用好包括政府性基金預(yù)算使用在內(nèi)的相關(guān)政策杠桿，有效激發(fā)市場(chǎng)活力，讓PPP模式為“控風(fēng)險(xiǎn)”和“促發(fā)展”雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供持續(xù)助力，是下一階段相關(guān)規(guī)范性文件可重點(diǎn)著力處。